🇨🇳🇺🇸 今日談中美人權問題，美國可以制裁官員、限制簽證、實施出口管制，但已經很難想像以下一個制度曾經存在：中國每年都要擔心，美國會不會因為人權問題，而改變中國商品進入美國市場的基本貿易待遇。然而在中國取得永久正常貿易關係（PNTR）、加入WTO之前，這正是中美關係的一部分。

制度源頭是1974年《貿易法》的Jackson–Vanik Amendment。它原本主要針對蘇聯陣營限制人民移民的政策，將「非市場經濟體」取得美國Most-Favored-Nation（MFN，最惠國）待遇，與移民自由等條件掛鈎。中國改革開放後，美國總統可以透過waiver讓中國繼續享有MFN，但這不是永久安排，而是需要定期延續。換句話說，北京每隔一段時間，都要面對華盛頓重新討論「中國應否繼續享有正常貿易待遇」。

六四事件後，這個原本帶有冷戰色彩的制度，突然變成人權政策工具。美國國會每年討論中國MFN時，焦點不再只是移民自由，而逐步擴大至政治犯、西藏、宗教自由、監獄勞工、新聞自由等問題。即使最終取消中國MFN並不容易，單是每年必須重新辯論，就為國會、人權組織和行政部門，提供一個制度化的施壓時點。

克林頓1992年競選總統時，批評老布殊政府在人權問題上對北京過於寬鬆。1993年上台後，他真的把MFN與人權正式掛鈎。5月28日，克林頓簽署Executive Order 12850，先讓中國再續一年MFN，但宣布1994年能否再續，要視乎中國在人權方面是否取得「significant progress」。條件包括遵守《世界人權宣言》、改善政治及宗教犯待遇、容許國際人道組織接觸囚犯、保護西藏宗教文化，以及容許國際廣播進入中國等。

值得留意的是「政治犯」如何變成可以逐個談判的外交項目。Human Rights Watch後來回顧，1991年中國MFN爭議最激烈時，中美曾經討論接近800宗政治犯個案，部分人士其後獲釋；1994年取消人權掛鈎之前，又曾討論約400宗個案，亦有部分囚犯獲釋。 這當然不代表中國整體人權制度因此改變，但對某一個身在監獄的人而言，「自己的名字有沒有出現在美國政府那張名單」，可以是非常實際的分別。

這亦形成了1990年代一種很特殊的「放人外交」。最著名例子是魏京生：他在1997年江澤民訪美峰會後不久獲釋，隨即前往美國。Human Rights Watch當時直言，釋放時間顯示事件與峰會有直接關係，甚至用「hostage politik」形容這種模式：需要對外作出讓步時，釋放一名本來就不應被囚禁的人，政治氣氛轉變後，又可以拘捕其他異見人士，留待下一輪談判。

王丹亦有類似背景。這位八九民運學生領袖1996年被判刑11年，1998年克林頓訪華前夕，獲准「保外就醫」、前往美國。王丹抵美後第一份公開聲明，特別感謝美國政府為他的獲釋所作的努力。因此「異見人士成為外交籌碼」，不是今日回望歷史的想像，而是當時人權組織自己已經公開批評的現象。

問題是，這套制度是否真的有效？克林頓自己很快產生懷疑。

1994年，國務卿Christopher向他報告，中國雖然在移民、監獄勞工等部分領域有進展，但並沒有達到整體「significant progress」的標準。克林頓最後沒有取消中國MFN，反而在1994年5月宣布，把MFN與廣泛人權條件脫鈎。他的判斷逐漸轉向另一套邏輯：如果每年都威脅切斷貿易，卻又明知美國最終很難真正執行，這個威脅本身會失去可信性；相反，持續接觸、貿易和把中國拉進國際制度，可能更有利於長期改變中國。

但「delink」，並不等於年度MFN政治完全消失，美國國會仍然可以利用每年的程序挑戰總統決定。到1997年，國會仍有人提出撤銷中國MFN，最後眾議院以259對175否決；人權、宗教迫害、西藏及計劃生育等議題，仍然全部被帶進貿易辯論。

真正令這套「中國年度貿易審議」走向歷史的，是2000年美國通過PNTR，以及中國翌年加入WTO。

這亦令「如果中國沒有加入WTO」，出現一個很有意思的平行時空。假如PNTR沒有出現，中國對美貿易待遇仍然反覆成為國會政治問題，北京每年都會有誘因在敏感時刻改善華盛頓氣氛。而對一個政府而言，改變整套政治制度成本極高；釋放一兩名國際知名政治犯，成本卻相對有限。於是，1990年代的「放人外交」就可能延續下去。

反對這種政治的美國政客、學者認為，政治犯更容易獲釋，並不等於人權更好。 1990年代的中國經驗恰恰證明，個別放人可以與制度性鎮壓同時存在。Human Rights Watch當年對魏京生獲釋的評價就非常清楚：一個人的自由值得歡迎，但並沒有改變大量其他政治犯仍然被囚禁的現實。

結果，2000年PNTR和2001年中國加入WTO之後，美國作出的選擇，是把這種年度政治槓桿換成更穩定、更制度化的經濟融合。當年的支持者相信，長期engagement，會產生比每年威脅取消MFN更深遠的改變。二十多年後再回望，哪一種方法比較有效？你說呢？